近日，湖北黃石大冶市的一個(gè)碎石廠項(xiàng)目，遭到當(dāng)?shù)卣e(cuò)把相鄰行政區(qū)域規(guī)劃建廠造成違建而被關(guān)停取締，最終演變成企業(yè)狀告政府的“鬧心事”。
隨著大冶法院一紙判決，大冶市柯輝碎石廠投資人駱進(jìn)輝等股東倍感壓力，官司雖然打贏了，卻依然愁容滿面，因?yàn)榕袥Q的政府賠償金額從最初的8000多萬(wàn)元一下子變?yōu)?0多萬(wàn)元，這將導(dǎo)致10多年前聯(lián)合幾位股東投資的幾千萬(wàn)元企業(yè)，如今將面臨血本無歸。這究竟怎么回事？近日，記者進(jìn)行調(diào)查探訪。
2019年12月16日湖北經(jīng)視對(duì)柯輝碎石廠違建情況進(jìn)行新聞報(bào)道
事件背景：
大冶柯輝碎石廠通過政府招商引資落戶還地橋鎮(zhèn)
湖北黃石，這個(gè)環(huán)湖而建的四線城市，曾因?yàn)殍F礦、銅礦快速發(fā)展，又因?yàn)橘Y源枯竭而一度衰落。
大冶是黃石的縣級(jí)市，因“大興爐冶”而得名，有1000多年的建縣史，3000多年的青銅冶煉史，有黃巢筑爐，岳飛鑄劍，朱元璋置鐵冶所的歷史，19世紀(jì)末，清朝湖廣總督張之洞引進(jìn)西方先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，在大冶境內(nèi)開辦大冶鐵礦和大冶鋼廠，又使得大冶成為中國(guó)現(xiàn)代工業(yè)的重要標(biāo)志。其中，還地橋等大冶礦冶重鎮(zhèn)，曾憑借豐富的鐵、煤、石膏等礦產(chǎn)資源開發(fā)，多次躋身全省百?gòu)?qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)前列。
依礦而興，礦竭城衰。2008年，大冶市名列全國(guó)首批資源枯竭型城市。還地橋等大冶礦冶重鎮(zhèn)紛紛改造升級(jí)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，整合石灰石礦產(chǎn)企業(yè)資源，建設(shè)鎮(zhèn)域特色工業(yè)小區(qū)，發(fā)展不銹鋼廚具、紡織服裝、光電新能源、汽車零部件等替代產(chǎn)業(yè)。
2012年，應(yīng)大冶市政府招商邀請(qǐng)，廈門泉州商會(huì)常務(wù)理事駱進(jìn)輝等多位股東前往考察�；谶�地橋鎮(zhèn)政府加快發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的決心和雄心，廈門幾個(gè)股東最終與還地橋鎮(zhèn)政府達(dá)成招商引資協(xié)議，于8月13日注冊(cè)成立碎石加工企業(yè)——大冶市柯輝碎石廠。
雙方協(xié)議簽訂后，還地橋鎮(zhèn)政府對(duì)大冶市柯輝碎石廠(以下簡(jiǎn)稱“大冶柯輝碎石廠”)進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)選址、規(guī)劃證明等手續(xù)。其中，地址選在大冶市還地橋鎮(zhèn)屏山村胡家山下灣，還地橋鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)了原告的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模，并報(bào)大冶市政府相關(guān)部門批準(zhǔn)備案，準(zhǔn)許原告建設(shè)。
大冶柯輝碎石廠隨后投入巨資，分期分批開始建設(shè)廠房、辦公樓、生產(chǎn)所需地面建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施。
大冶柯輝碎石廠開工儀式現(xiàn)場(chǎng)
開工儀式上領(lǐng)導(dǎo)講話
事件還原：
大冶柯輝碎石廠投資建廠因廠址轄區(qū)歸屬錯(cuò)誤遭強(qiáng)拆
令駱進(jìn)輝等多位在廈門順風(fēng)順?biāo)?jīng)商的合伙人始料不及的是，在湖北黃石大冶市投入巨資的大冶柯輝碎石廠生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備會(huì)在一朝之間被夷為平地。更讓人震驚的是，主導(dǎo)這一切的竟是政府行為！
如果經(jīng)營(yíng)順利，他們10年多前投資的，現(xiàn)在每個(gè)人的身家至少過億。但現(xiàn)在，他們?cè)诤秉S石大冶市陷入困境：在進(jìn)入大冶市10年內(nèi)，他們背負(fù)了8000多萬(wàn)元債務(wù)，投資出去的幾乎血本無歸。
這一切，源于大冶市環(huán)保“一刀切”和還地橋鎮(zhèn)政府的行政行為違法。
根據(jù)《關(guān)于大冶市柯輝碎石廠項(xiàng)目選址符合還地橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的證明》顯示，大冶柯輝碎石廠是還地橋鎮(zhèn)政府引進(jìn)的建材加工企業(yè)，主要生產(chǎn)建筑用石料，該項(xiàng)目位于大冶市還地橋鎮(zhèn)屏山村胡家山下灣，占地面積約60畝，其土地性質(zhì)為山地，該項(xiàng)目選址符合大冶市還地橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。
2012年8月22日，原大冶市環(huán)境保護(hù)局作出冶環(huán)函[2012]198號(hào)《關(guān)于大冶市柯輝碎石廠礦石破碎加工（年產(chǎn)30 萬(wàn)噸石料）建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表的批復(fù)》，同意大冶柯輝碎石廠按照請(qǐng)示的方案進(jìn)行建設(shè)，并提出具體要求。
2012年9月20日，還地橋鎮(zhèn)政府作出還政文[2012]99號(hào)文件，申請(qǐng)發(fā)改部門為大冶柯輝碎石廠辦理碎石加工項(xiàng)目備案手續(xù)。至此，大冶柯輝碎石廠進(jìn)行合法選址建廠。
2015年6月26日，黃石新鐵礦業(yè)有限公司與大冶柯輝碎石廠簽訂《鐵山區(qū)120、150工礦廢棄地整治開發(fā)利用協(xié)議》，約定大冶柯輝碎石廠負(fù)責(zé)整治鹿峰片區(qū)內(nèi)工程，在工程整治范圍內(nèi)依法進(jìn)行施工，本協(xié)議甲方應(yīng)積極協(xié)調(diào)相關(guān)主管部門，確保乙方依法正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。
2015年7月，原告開始建設(shè)廠房，于2015年12月建設(shè)完成，共建成了1、2、3、4共 4 條生產(chǎn)線。2018年1月18日，還地橋鎮(zhèn)政府再次向環(huán)保部門出具了《關(guān)于大冶市柯輝碎石廠項(xiàng)目選址符合還地橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的證明》，內(nèi)容同2012年7 月25日出具的證明。
大冶柯輝碎石廠生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)
天有不測(cè)風(fēng)云。湖北省環(huán)境保護(hù)督察部門根據(jù)群眾對(duì)原告違法占地、生產(chǎn)過程中產(chǎn)生噪音和粉塵污染的舉報(bào)，要求黃石市和大冶市調(diào)查處理。2018年4月24日，大冶市還地橋鎮(zhèn)國(guó)土部門和大冶鐵礦礦產(chǎn)資源管理部門對(duì)大冶柯輝碎石廠土地界線進(jìn)行測(cè)量并勘定，結(jié)果是大冶柯輝碎石廠新建的生產(chǎn)線全部位于大冶鐵礦礦界內(nèi)。根據(jù)屬地管理原則，大冶柯輝碎石廠新建的生產(chǎn)線應(yīng)由鐵山區(qū)管轄。
2018年10月，大冶柯輝碎石廠各股東才知曉其廠區(qū)全部位于鐵山區(qū)范圍，全體愕然。
2019年8月23日，黃石市自然資源和規(guī)劃局開發(fā)區(qū)·鐵山區(qū)分局認(rèn)定鐵礦150地塊柯輝碎石加工一分廠、柯輝碎石加工二分廠，未在規(guī)劃部門辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證。
2020年1月8日，黃石經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)·鐵山區(qū)城市管理執(zhí)法局作出黃開鐵城管執(zhí)限拆字（2020）第0001號(hào)《限期拆除決定書》，認(rèn)定大冶柯輝碎石廠于2016年1月1日前在黃石市鐵山區(qū)大冶鐵礦150地塊范圍內(nèi)，實(shí)施了未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證建設(shè)建筑物（構(gòu)筑物）行為，違法建設(shè)建筑物（構(gòu)筑物）6783.58平方米，依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，責(zé)令其在2020年1月16日前自行拆除，逾期強(qiáng)制拆除。
自此，大冶柯輝碎石廠走上了漫漫維權(quán)路，過上了“廠無寧日”的日子。
法院裁判
還地橋鎮(zhèn)政府承擔(dān)10%的責(zé)任，賠償金為236768.20元
收到《限期拆除決定書》后，大冶柯輝碎石廠當(dāng)即對(duì)限期拆除決定提起行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)途徑，但均未獲支持。
2020年12月18日，黃石經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)·鐵山區(qū)城市管理執(zhí)法局作出黃開鐵城管強(qiáng)拆決字（2020）第 0003 號(hào)《違法建設(shè)強(qiáng)制拆除決定書》，并于2020年12月28日起至 2021年1月6日止實(shí)施強(qiáng)制拆除。大冶柯輝碎石廠再次對(duì)強(qiáng)制拆除決定提起行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)途徑，最終還是均未獲支持。
2021年5月和2021年11月，大冶柯輝碎石廠分別向大冶市人民法院和黃石市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)還地橋鎮(zhèn)政府為其建設(shè)選址行政行為違法，但均被裁定駁回起訴。
2021年8月4日，大冶柯輝碎石廠再次向大冶市人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)還地橋鎮(zhèn)政府于2012年7月25日、2018年1月18日出具的《關(guān)于大冶市柯輝碎石廠項(xiàng)目選址符合還地橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的證明》中所載明的“確認(rèn)原告選址在非其行政管轄區(qū)域的‘大冶市還地橋鎮(zhèn)屏山村胡家山下灣’符合還地橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃”的具體行政行為違法。大冶市人民法院判決確認(rèn)還地橋鎮(zhèn)政府上述行政確認(rèn)的具體行政行為違法。
案件總算有了轉(zhuǎn)機(jī)。大冶柯輝碎石廠和還地橋鎮(zhèn)政府開始進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)2年多的賠償協(xié)商事宜拉鋸戰(zhàn)。但雙方意見最終沒有達(dá)成一致。于是，還地橋鎮(zhèn)政府不服提起上訴。
2023年3月28日，黃石市中級(jí)人民法院作出（2022）鄂02行終116號(hào)行政判決書，認(rèn)定還地橋鎮(zhèn)政府所出具的證明，對(duì)大冶柯輝碎石廠的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，證明內(nèi)容中認(rèn)為大冶柯輝碎石廠建設(shè)用地屬于還地橋鎮(zhèn)政府的轄區(qū)內(nèi)，與客觀事實(shí)不符，該證明超出還地橋鎮(zhèn)政府職責(zé)范圍，所出具的證明認(rèn)可的事實(shí)錯(cuò)誤，違反法律規(guī)定，應(yīng)予撤銷，判決駁回上訴，維持原判。
既然還地橋鎮(zhèn)政府的行政確認(rèn)行為已被大冶市人民法院和黃石市中級(jí)人民法院確認(rèn)違法，給大冶柯輝碎石廠確實(shí)造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失。因此，2023年6月13日，大冶柯輝碎石廠向大冶市人民法院提起行政賠償訴訟。
大冶市人民法院認(rèn)為，大冶柯輝碎石廠依法有權(quán)獲得相應(yīng)的賠償，還地橋鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，但大冶柯輝碎石廠的損失是多種原因造成，其中，大冶柯輝碎石廠未經(jīng)批準(zhǔn)，違法建設(shè)是導(dǎo)致被拆除的基本原因，但還地橋鎮(zhèn)政府作為招商引資方，為大冶柯輝碎石廠碎石廠開具了事實(shí)錯(cuò)誤的證明，對(duì)大冶柯輝碎石廠損失的發(fā)生具有一定的過錯(cuò)，最終判決還地橋鎮(zhèn)政府承擔(dān)10%的責(zé)任，即賠償金額為236768.20元。
律師意見：
政府行政行為違法，賠償數(shù)額應(yīng)當(dāng)賠償當(dāng)事人實(shí)際損失
2019年12月10日，最高人民法院舉行新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》。《規(guī)定》明確，行政機(jī)關(guān)違約的，應(yīng)當(dāng)充分賠償當(dāng)事人的實(shí)際損失。
法院支持企業(yè)的合理訴求，意味著行政機(jī)關(guān)違約就要付出法律代價(jià)。這會(huì)倒逼行政機(jī)關(guān)恪守法律底線和誠(chéng)信底線，敬畏契約規(guī)則，減少?zèng)Q策、承諾、簽約行為的盲目性、隨意性、短視性，增強(qiáng)規(guī)范性、合理性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、銜接性，能夠促進(jìn)行政機(jī)關(guān)科學(xué)理性地規(guī)劃、決策、承諾、簽約，有效避免或杜絕行政機(jī)關(guān)亂做承諾、亂給政策、亂簽合同、亂毀合同以及新官不理舊賬等問題。
最高法的司法解釋給企業(yè)的契約權(quán)益、投資權(quán)益、發(fā)展權(quán)益提供了兜底性司法保障，增強(qiáng)企業(yè)與行政機(jī)關(guān)簽訂協(xié)議的信心，鼓勵(lì)企業(yè)放心投資。即便行政機(jī)關(guān)違約，企業(yè)也有維權(quán)依靠和底氣。以司法措施保障行政協(xié)議，就等于給行政協(xié)議戴上了“司法金箍”。司法機(jī)關(guān)針對(duì)違約政府部門依法念念咒，能夠讓企業(yè)在行政協(xié)議履行中感受到更多公平正義，更好地維護(hù)企業(yè)權(quán)益，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。
北京市華泰（房山區(qū)）律師事務(wù)所律師欒金光認(rèn)為，大冶柯輝碎石廠于2018年10月才知道其所建廠區(qū)在鐵山區(qū)內(nèi)，在此之前一直基于對(duì)還地橋鎮(zhèn)政府的信賴建造了廠區(qū)，因此2018年10月之前所建造的廠區(qū)，正是因?yàn)橐呀?jīng)被鐵山區(qū)認(rèn)定為違法建筑拆除，還地橋鎮(zhèn)政府才應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，評(píng)估報(bào)告中已經(jīng)評(píng)估出了金額，還地橋鎮(zhèn)政府的賠償金額最起碼不能低于評(píng)估金額。大冶市人民法院判決認(rèn)為大冶柯輝碎石廠被認(rèn)定為違建所以還地橋鎮(zhèn)政府不賠，這是完全錯(cuò)誤，不講法律，不講道理，完全有違公平。
他還認(rèn)為，大冶柯輝碎石廠要求參照征收補(bǔ)償給予停產(chǎn)停業(yè)損失的賠償有事實(shí)與法律依據(jù)。第一，經(jīng)營(yíng)損失確實(shí)存在，企業(yè)如果繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，確定是會(huì)產(chǎn)生收益，不經(jīng)營(yíng)會(huì)產(chǎn)生損失。第二，在確定損失存在的情況下按照政府確定的征收補(bǔ)償中的營(yíng)業(yè)損失標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，有合法性和合理性，符合政府的政策。
招商引資合同是在招商引資的過程中，投資者與政府或政府授權(quán)的有關(guān)部門簽定的合同，其顯著特征是合同的一方是政府或政府授權(quán)的有關(guān)部門。這類型的合同中通常會(huì)約定政府一方須配合投資方辦理立項(xiàng)、用地、建設(shè)規(guī)劃等手續(xù)。大冶柯輝碎石廠就是屬于招商引資這類型。
實(shí)務(wù)中，對(duì)于建筑是否合法應(yīng)該由政府下屬的規(guī)劃國(guó)土部門認(rèn)定。招商引資是經(jīng)政府文件予以認(rèn)可的，政府已經(jīng)先用招商引資的形式對(duì)企業(yè)建筑的合法性表示了認(rèn)可，則可以認(rèn)為是國(guó)土規(guī)劃部門已經(jīng)認(rèn)可企業(yè)建筑合法。而且由于政府及其相關(guān)的職能部門對(duì)企業(yè)來此建廠經(jīng)營(yíng)從開始就是知情并認(rèn)可的，企業(yè)建設(shè)廠房并長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)納稅而沒有被查處，對(duì)政府招商資行為及在此過程中認(rèn)可自身合法性的事實(shí)具有信賴?yán)�，政府就不能輕易出爾反爾將此類建筑認(rèn)定為違法建筑。這里的依據(jù)就是行政法中信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。這一原則指的是行政主體對(duì)其行政過程中形成的值得信賴的、可預(yù)期的行為、承諾、規(guī)則等因素，必須遵守望信用，保證履行，禁止隨意變更。
具體到本案中，政府強(qiáng)制拆除大冶柯輝碎石廠的行政行為違法，應(yīng)予以賠償，且賠償數(shù)額應(yīng)當(dāng)充分賠償當(dāng)事人的實(shí)際損失，包括經(jīng)營(yíng)損失。
股東質(zhì)疑：
大冶柯輝碎石廠被迫“停產(chǎn)”，數(shù)千萬(wàn)損失誰(shuí)來買單？
“肓判！肓判！肓判！”判決結(jié)果一出來，大冶柯輝碎石廠全體股東全都驚呆了。前后投資5000多萬(wàn)元的大冶柯輝碎石廠，因政府行政行為違法遭強(qiáng)拆，結(jié)果卻只得到20幾萬(wàn)元的賠償？
大冶柯輝碎石廠股東柯輝表示，本來原以為法院判決還地橋鎮(zhèn)政府行政行為違法能夠承擔(dān)賠償責(zé)任而松了一口氣，沒想到判決賠償金額僅僅只是20幾萬(wàn)元�，F(xiàn)在，他不得不繼續(xù)在打官司的路上奔跑。
“這樣的營(yíng)商環(huán)境令人擔(dān)憂！”大冶柯輝碎石廠另一股東、廈門商人駱進(jìn)輝表示。為響應(yīng)大冶市政府招商引資的號(hào)召，促進(jìn)大冶市的鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，他們幾個(gè)股東才決定懷揣5000多萬(wàn)元在大冶市投資建廠。
駱進(jìn)輝認(rèn)為，還地橋鎮(zhèn)政府把別的轄區(qū)土地錯(cuò)誤規(guī)劃給大冶柯輝碎石廠建廠，為營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，大冶市政府理應(yīng)出面協(xié)調(diào)解決，也不至于將投資建廠五年的大冶柯輝碎石廠夷為平地，更不至于只獲賠20幾萬(wàn)元。
“大冶市不但嚴(yán)重違背了契約精神，損害了政府公信力，還傷害了企業(yè)或其他投資者的合法權(quán)益，破壞了營(yíng)商環(huán)境�！瘪樳M(jìn)輝說。
典型意義
大冶市如此招商引資做法，有損營(yíng)商環(huán)境
這是一場(chǎng)從初級(jí)人民法院一路打到中級(jí)法院的案件，而雙方之間的矛盾點(diǎn)就在于所建廠區(qū)的歸屬轄區(qū)問題。
營(yíng)商環(huán)境就是生產(chǎn)力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。前不久，全國(guó)多地專門印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的若干意見》，提出依法保護(hù)民營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益、完善政策執(zhí)行方式、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等政策措施，營(yíng)造國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境。但在一些基層政府的部門里，招商承諾不兌現(xiàn)、環(huán)保治理“一刀切”，政府根本不承擔(dān)任何責(zé)任，不解決出現(xiàn)的問題，法院判決錯(cuò)判、肓判時(shí)有發(fā)生。
湖北黃石大冶市如此招商引資的做法，不僅沒有解決好地方生態(tài)環(huán)保的工作，同時(shí)還損傷了當(dāng)?shù)氐臓I(yíng)商環(huán)境。對(duì)于推進(jìn)法治政府和政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)、營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境具有反典型意義。
栽好梧桐樹，才會(huì)引來金鳳凰。管理企業(yè)是政府相關(guān)部門最基本的職能，而尊重企業(yè)，幫助企業(yè)才是相關(guān)政府部門更高的職責(zé)，只有相得益彰，最終才能繁榮經(jīng)濟(jì)，造富一方。
來源：https://news.sohu.com/a/786944592_419942
